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访谈嘉宾：市委常委、副市长，高新区党工委书记 赵俊民
访谈简介：3月9日，市委常委、副市长，高新区党工委书记赵俊民…
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何以信守土地制度的“宪法秩序”
　　文 | 刘亭&
　　浙江省政府咨询委员会学术委员会副主任，浙江大学区域与城市发展研究中心主任，曾任浙江省发改委副主任等职
　　程雪阳是我去年9月在莫干山会议上遇见的一位年轻人，苏州大学王健法学院的副教授。18日上午的自由活动，我参加一个聚集了一帮子年轻人的圆桌讨论会，问题聚焦在现行土地制度的改革上，争论得很激烈，也很热闹。当时，我就感觉到他的个性很沉静、也很有思想。或许因为我是其中唯一的年长者，又是会议所在地的卸任官员，作为主持人之一，他还先让我作了发言。
　　以后读了数篇他的文论，更觉得年轻人不可限量，是一棵学术研究的好苗子：态度平和、思维严谨。尤其难得的是善于将“高大上”的理论，和现实问题及挑战相结合，提出自己独树一帜的真知灼见，也能给予相关各方以娓娓道来的释疑解惑。
　　这篇他与贺雪峰先生商榷的“土地制度宪法秩序”一文，典型地反映了他的研究风格，且很有逻辑性和说服力，所以特地要拿来写几句。
　　有如历来戏谑的“政治经济学”一样，中国当下的经济走势，的确成了一个很大的政治问题。因为如果经济稳不住，且不能给人以持续向好的信心，人民生活的改善就很难守得住。而民生问题，恰恰正好要命地会牵涉到党的执政合法性。中共对于新中国执政的合法性，不但在于1949年给国人带来的政治上的翻身解放，而且更在于1978年以后开始造就的经济上的民富国强。改革开放以来的这些年，人们似乎已经淡化了政治上的获得感（尽管这种获得感还有诸多提升的空间），却大大强化了经济上的“收益率”。一旦老百姓的生活水平，因为经济增长的持续下行而有所下降的话，事情将会变得很难办。
　　面对国内“经济不景气”所呈现的大量产能过剩，我们再一次将眼睛向外，希望通过“一带一路”等战略所承载的“产能合作”，加以有效的转移和消化。这件事情，在中国已然成为世界第二大经济体，且国内生产成本大幅攀升的背景下，不失为一个“一箭双雕”的好办法。但寄望过大，显然也是要“老道失算”的。且不说国际特别是特定地理空间政治经济环境的不确定性，尤其是在以美国为主导的TPP一招出手的氛围下，一厢情愿的美事大抵是不能太指望的。比较靠谱的，还是眼睛向内，扎扎实实地深化改革、扩大内需，由此拉动中国经济内生性的增长。
　　最大的内需在哪里？当然在新型城镇化。这不是我说的，是领导人说的。当然，他们说的更精准，或在内需的前头加上了一个“潜在”；又或在后头，小心翼翼地加上了“潜力”。这说明理论上有这个可能性，但能否就顺畅地转化为现实的经济拉动力，还需要有一些条件。而这条件中，最重要的是制度的变革，其中重中之重又在于现行的土地制度。
　　正是基于这一考虑，我在莫干山会议主会场上的发言主题，是关于“人的城镇化”大背景下的“化人（农民市民化）”、“化地（农村土地使用权转让）”和“化制（改革土地制度）”这“三化归一”的。我的结论是：“‘化人’必‘化地’，不‘化地’无以‘化人’”；“‘化地’必‘化制’，不‘化制’无以‘化地’”。我的发言内容引起了在场《凤凰周刊》记者的关注，应其邀约，后来成文后发表在该刊2014年的第30期上。
　　程雪阳和贺雪峰商榷的问题，正是关于“化制”的，而且一下子就触及到了是否违宪，谁在违宪，违在哪里等重大问题。这对正在研究推进的土地制度改革太重要了，某种角度看，其结果带有确立改革往哪个方向去走的风向标和分水岭意义。
　　不愧是学习法律、研究法律和教授法律的，程雪阳对我国土地制度变迁的前因后果、来龙去脉，交待得清清楚楚、明明白白；法律条文字里行间的细微差别、内涵外延，也剖析得在行在位、合情合理。由此，围绕着何以信守土地制度的“宪法秩序”这一问题，我想到了需要正确把握的三对关系。
　　一是宪法和其他法律的关系。毫无疑问，宪法是根本大法，是母法，其它法律的制定，必须遵循宪法、体现宪法的精神和要求。
　　日，全国人大通过的宪法修正案，其中第二条明确规定了“土地使用权可以依照法律的规定转让。”同年12月29日，全国人大常委会又根据国务院《关于提请修改〈中华人民共和国土地管理法〉的议案》，将此条修正案具体化为“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”（1988年《土地管理法》第2条第4款）。但最后的结果，却是全国人大常委会不但没有按照法律的要求，追究国务院应当及时出台而未出台“（‘集体所有的”）土地使用权转让的具体办法”之行政责任，反而在其后自己审议通过的《城市房地产管理法》（1994年）和再次修改的《土地管理法》（1998年）中，轻而易举地出现了违反上述宪法精神的条文。至于国务院办公厅和其它有关部门发布的诸如《通知》之类的“规范性文件”，类似的违宪表述就更多了去了。直到今天，它们还在大行其道，又岂非咄咄怪事？！
　　程雪阳在回顾宪法修正案相关条文的由来后分析道：“修宪的意图在于，土地的各种使用权原则上是可以转让和自由流通的，只有例外的情况下（譬如违反耕地用途管制的要求——引用者加）才可以限制这种权利。而现行土地相关法（特别是《城市房地产管理法》和《土地管理法》）恰恰不是这样的，它们将原则变成了例外，例外变成了原则。”
　　这真是精确制导武器的效应：一下子卡住了“毒蛇的七寸”！无数关于当下我国土地制度的口水仗所蒸腾生发出来的迷雾，即刻便得到了廓清——要害原来在此！
　　二是党的《决定》和法律的关系。毫无疑问，领导我们事业的核心力量是中国共产党。但是，党的领导并非都是“发号施令”式的直接领导。其作用的有效发挥，除了党组织的感召力、影响力和党员的先锋模范作用以外，往往都是透过法治和行政去间接实现的。党的十八届四中全会的《决定》申明，我们党早已“把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式”。
　　1993年，中共中央通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。在大力倡导建立健全各类市场以完善社会主义市场体系的同时，强调了“国家垄断城镇土地一级市场。实行土地使用权有偿有限期出让制度。”在好事者望文生义的理解和推动之下，随后的《城市房地产管理法》（1994年）第8条出现了“集体所有的土地，经依法征用转为国家土地后，该幅国有土地的使用权方可出让”的规定。这也意味着，集体土地不经“国有化”的“变性”，是永远无法开发利用的。
　　再随后修改的《土地管理法》（1998年），则干脆规定农村土地原则上只能用于农业建设，集体建设用地原则上不得在土地市场上流通。到这时，宪法修正案规定的国家和集体两种公有制性质土地的“依法转让权”，对集体来说只有耕地的承包经营权一说，其余的皆被大而化之地“剥夺”掉了。
　　这其中的步步演进，似乎是在忠实贯彻党中央的《决定》精神。岂不知，其实是在无形之中造成“以言代法、以权代法”的恶劣后果。党应当在宪法和法律的范围内活动，即便是有意于对不合时宜的法律条文进行修改，也需要走通正常的修法或立法程序。宪法未改，其它法律已自说自话地改掉了，这岂不是一场天大的笑话？
　　程文正确地分析了执政党由此而来的种种担忧，结果是2008年党的十七届三中全会通过的农村改革《决定》和2013年党的十八届三中全会通过的全面深化改革《决定》，都强调了要“改革征地制度，……逐步建立城乡统一的建设用地市场。” “在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”
　　之后又在坚持依法治国的前提下，全国人大常委会批准了国务院的提案，允许在土地制度改革试点地区，“暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。”
　　随着试点探索的进取和成果的推出，党自然会领导权力机关按照《立法法》的规定，对相关土地法规进行必要的“立改废”。到那时，全国各地各级再依（新）法治国、依（新）法行政，那就是顺理成章的事情，也是正确地处理党的《决定》和相关法律的关系了。
　　三是法条和法理的关系。毫无疑问，法理是灵魂（如果有的话），法条是躯壳；法理是内容，法条是形式。躯壳是跟着灵魂走的，形式也是为内容服务的。法律工作者和我们的许多官员一定要明白，随着我们实践的创新带来的理论和观念的创新，一定会带来作为章法和规矩由以创制的法理的创新。在我们决定修法或立法的决策之前，我们一定是接受了某些法理的转变。没有法理引领和支撑的法条，就像没有灵魂的躯壳和没有内容的形式，是没有继续存在之价值的，或者说也是难逃被修改。被废弃的命运的。
　　程文在最后以宪法为例，说明了法理对于相关法条的决定作用：依照现行《宪法》第33条第3款“国家尊重和保护人权”的法理精神，“现行土地相关法所建立的土地产权和管理制度，非但不是我国土地制度宪法秩序的体现，而是必须按照宪法的精神、原则和具体规定进行全面深化改革的对象。”
　　这是一个精彩的结尾。精彩就精彩在力透纸背、直捣黄龙，从而把一切道貌岸然、似是而非的对于现行土地制度的奇谈怪论，从根本上将之颠覆掉了。现在有多少不合理的条条杠杠，又有多少部门和官员，总爱愿意端出对自身部门利益有利的法条，来或明或暗地阻挠改革。但是，一旦把他们的说辞拿出来，和真正的法理两相对照比较，就顿时打回了他们“走私贩私”、假公济私的原形，因此再也不能拉着大旗作虎皮，包着自己去吓唬别人了。
　　破解当前我国经济社会发展的种种难题，唯一的出路恐怕就是改革了。而改革和法治之间到底是个什么关系？从理论和实践的结合上说的清楚的，还真是不多。程雪阳对土地制度改革的相关解读，算是相当明白的一个。祝愿他多多努力，时有佳作，为我国盘桓不进的“第三次土改”建言献策，发挥出青年学者对高层决策的智囊和参谋作用。■
　　本文连载于《中国城市化》期。获作者授权登发。
责任编辑：杜珂 | 版面编辑：王丽琨
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热词推荐：&&问题编号：50951&&&&提问人：管波
&&&&提问时间： 14:53:37.687
违法出让土地人员至今未被追责，高密国土局严重不作为
内容：问题描述：尊敬的领导：
您好。我在高密市姜庄镇政府驻地有房屋一处。在房屋至今未被征收的情形下，可我房屋下面的土地却被出让了。其违法性、荒唐性，令人难以置信，但这又是不争的事实。对于如此荒唐的一个违法行为，我曾多次通过民生在线投诉，但是高密市国土局的有关人员却敷衍塞责，严重不作为。既没有承认自己行为的违法性，也没有采取任何措施纠正自己的违法行为，更谈不上赔偿我的损失。我投诉的问题是在房屋至今未被征收的情形下，为什么将我房屋下面的土地出让了。其依据何在？对于上述同一个问题，高密国土局先后进行了三次回复：第一次回复的内容是你的土地已经被依法征收，土地补偿费属于姜庄五村居委会；你的房屋至今未征收，谈不上安置问题。既然土地已经被征收，那你们为何不回答我提出的“不征收房屋，却将房屋下面的土地出让”的问题。你们把国土资源部国土资电发（2007）36号文件关于“净地”出让的要求都扔到那儿去了呢？这是典型的不作为。第二次回复的内容是请您与姜庄镇政府联系。把责任推卸给了姜庄镇政府。推卸责任同样是不作为。第三次回复的内容是正在与姜庄镇政府和相关部门协商解决。这次是模棱两可，是糊弄老百姓的不作为。让你根本弄不明白在协商什么，且至今一直没有一个结果。与其冠冕堂皇地说什么协商，倒不如说是敷衍塞责，严重不作为。因而请求依法追究违法出让土地的有关人员的责任，并依法追究有关人员对上述违法行为至今不问责的不作为责任。
中纪委不是已经警告那些在十八大后不收敛的人了吗！下一步就是打苍蝇了。有些人再将我当皮球踢来踢去，把我当猴耍，也难说不被打着。一旦我的一家老小再受到威胁，我将直奔中纪委。悬崖勒马、亡羊补牢，虽说不上是智者所为，但也算得上是识时务者。
申诉人：管波
回复部门：
国土资源局
回复时间：
15:38:07.16
回复内容：您好！ & 感谢您对国土资源工作的关心和支持！ & 经调查，现将所提问题答复如下:管波使用的房屋未实施国有土地上的房屋征收行为，未影响其生产生活。因管波同志不同意征收其房屋，姜庄镇政府已报请市政府研究调整规划用地范围和方案，管波房屋及其用地不纳入规划改造范围。 & 特此答复！
&姜庄镇的管波是一个想信*想信人民政府的守法的公民。该问题很难解决，因为扯扯哪里都动贪。
参与评论IP：27.205.68.*&&&
&至少省级部门才能解决
参与评论IP：112.243.52.*&&&
&姜庄镇的管波是一个这个社会上少找的蛇吞象.见好就收,没有读过书?诺大的一个市场,所有当事人难道就都不如你聪明,你现在后悔吧.变更设计,费用很大.你影响了姜庄镇总体规划.你这里永远捞不着自己改造了.当时的条件够可以的了/错过了机会了.我和你认识.没有别的意思.
参与评论IP：39.69.31.*&&&
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&&问题编号：50951&&&&提问人：管波
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违法出让土地人员至今未被追责，高密国土局严重不作为
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您好。我在高密市姜庄镇政府驻地有房屋一处。在房屋至今未被征收的情形下，可我房屋下面的土地却被出让了。其违法性、荒唐性，令人难以置信，但这又是不争的事实。对于如此荒唐的一个违法行为，我曾多次通过民生在线投诉，但是高密市国土局的有关人员却敷衍塞责，严重不作为。既没有承认自己行为的违法性，也没有采取任何措施纠正自己的违法行为，更谈不上赔偿我的损失。我投诉的问题是在房屋至今未被征收的情形下，为什么将我房屋下面的土地出让了。其依据何在？对于上述同一个问题，高密国土局先后进行了三次回复：第一次回复的内容是你的土地已经被依法征收，土地补偿费属于姜庄五村居委会；你的房屋至今未征收，谈不上安置问题。既然土地已经被征收，那你们为何不回答我提出的“不征收房屋，却将房屋下面的土地出让”的问题。你们把国土资源部国土资电发（2007）36号文件关于“净地”出让的要求都扔到那儿去了呢？这是典型的不作为。第二次回复的内容是请您与姜庄镇政府联系。把责任推卸给了姜庄镇政府。推卸责任同样是不作为。第三次回复的内容是正在与姜庄镇政府和相关部门协商解决。这次是模棱两可，是糊弄老百姓的不作为。让你根本弄不明白在协商什么，且至今一直没有一个结果。与其冠冕堂皇地说什么协商，倒不如说是敷衍塞责，严重不作为。因而请求依法追究违法出让土地的有关人员的责任，并依法追究有关人员对上述违法行为至今不问责的不作为责任。
中纪委不是已经警告那些在十八大后不收敛的人了吗！下一步就是打苍蝇了。有些人再将我当皮球踢来踢去，把我当猴耍，也难说不被打着。一旦我的一家老小再受到威胁，我将直奔中纪委。悬崖勒马、亡羊补牢，虽说不上是智者所为，但也算得上是识时务者。
申诉人：管波
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