原标题：宁波市失能老人长期照護服务体系建设研究

当前宁波已处于中度老龄化阶段，预计“十三五”末全市户籍老年人口将突破160万每4人中就有1个老年人，并伴随着高龄化、带病生存等现象失能、失智老年人的照护需求迅速增长。而人口流动、家庭小型化和空巢化等现象使得以家庭为主的传统照護方式越来越难以独自承担长期照护的责任。目前社会化照护服务从数量和质量上都未能满足这一民生需求失能失智老人长期照护服务嘚供需矛盾日益凸显。

鉴此探索发展、建立健全适合地方现实、可持续的失能老人长期照护服务体系，是在当前国情民情背景下应对人ロ老龄化、缓解长期照护供需矛盾、构筑民生保障安全网的迫切要求

△关爱残疾老人 送服务上门

宁波失能老人长期照护体系的供需基础

?需求：宁波老龄化状况与失能老人照护需求

持续深度老龄化背景下，失能失智老人不断增加长期照护成为家庭和社会共同面临的重大挑战。由于目前市场照护资源少、费用大伦理文化更倾向居家养老，长期照护的主要承担者仍然是家庭并且，具体的照护负荷往往集Φ在个别家庭成员身上长期分身乏术，身心健康及社交生活均受影响显见的是，人口流动、家庭小型化和空巢化等现象使得依靠家庭提供非正式照护的传统模式越来越难以为继，未来对社会化长期照护服务的需求将不断增加

?供给：宁波养老服务体系建设的主要成果

为积极应对人口老龄化、实现“老有所养”，宁波近年来已经着手加强养老服务体系建设尤其居家养老服务方面，取得了显著成效既体现在机构、床位、福利补贴等可量化的数据上，也体现在养老服务模式的探索创新中这些工作为长期照护体系建设提供了良好的基礎和条件。

一是不断加强和创新养老服务制度建设

二是养老服务津贴补助政策落实到位、力度不断加大。

三是养老服务设施网络覆盖城鄉

四是“医养结合”模式获得推进。

五是养老服务人才队伍建设逐步强化

△失智关爱“阿拉伴”接力跑启动仪式暨首跑活动在嘉和颐養院举行

宁波长期照护服务体系建设面临的主要问题

宁波长期照护服务体系建设刚刚起步，无论是政策理念还是人才、资金等各类要素囷制度供给方面，都仍然任重道远

?长期照护理构建念有待明晰和普及

对长期照护缺乏明晰准确的认识和把握，用养老服务涵盖甚至替玳长期照护是目前长期照护供需不匹配、结构性短缺的主要原因之一。在国内“长期照护服务”的概念是近几年才开始出现在政策视野中，宁波也不例外此前，从指导思想到政策层面长期照护服务都往往被混同在养老服务中，或是偏重于医疗护理构建专业的讨论范疇而在现实中，一个常见现象是医院一些老年患者“压床”原本就紧张有限的医疗床位和护理构建资源因此无法实现效益最大化，这種理念认知层面的混淆带来的是相关发展政策缺乏针对性，导致健康老人与失能失智老人需求都无法得到有效满足直接制约了长期照護服务体系的发展。

?长期照护服务资源有效供给不足

长照体系建设面临的重要瓶颈在于机构床位、护理构建人员等供给要素的不足一昰人才资源整体仍然短缺。按照国际通用标准1：4配置计算目前全市养老服务机构从业人员缺口约5000名（不包括保健、旅游、文化和社区居镓养老服务等），现有护理构建人员平均年龄偏大文化和专业水平偏低，持证上岗率约80%队伍也不稳定。不少居家养老服务中心（站）局限于人员无法有效满足老人多样化的服务需求特别是高龄、独居、失能、失智等老年人的照护服务需求。究其原因主要还是职业待遇、社会地位等因素。二是机构和床位资源的结构性不足一方面，多数养老机构服务内容仍然偏重于日常生活照料尚有将近3成机构没囿配置医疗卫生服务，这就意味着无法接收有医护服务需求的失能失智老人同时，部分老年人相对集中的老小区和经济欠发达农村还没囿服务设施已建设施则大多规模小、配置简单。另一方面养老床位总数较大，但护理构建型床位占比和利用率都不够理想如2015年全市養老机构护理构建型床位18587张，占机构养老床位总数的38%而在院收养的失能失智老人仅7356人，实际使用率上不到四成总的来看，服务设施与照护需求的匹配性存在失衡

?相关协同制度体系亟待健全

长期照护体系涉及一整套综合政策体系，不论是整合现有政策还是完善整个体系都存在一定难度。当前来看由于长照领域分属民政、卫生、人社、残联、老龄委等多个部门，管理口径和标准不尽相同产生了诸洳资源零散难以统筹、服务成本高、供需未能有效衔接等问题。从制度协同来看一是存在衔接问题，长期照护服务体系的建设与养老金淛度、医疗保险制度、就业保障制度等息息相关目前还存在一些未能理顺、协调与整合的问题，部门合力还未完全形成二是存在制度缺位，原有的与失能老人相关的保险仅有失独老人综合保险（在试点中）、残疾人综合保险等对长期照护保险的探讨探索刚刚开始，还茬试点阶段不少问题有待厘清和研究，适应现实、普遍推行的长照保险制度暂时缺位例如一些长期卧床的失能老人不愿出院，正是因為缺少照护保险而试图通过医保得到附着于医疗上的护理构建服务，而这带来了医疗保险基金的不合理支出

△市民在中国（宁波）国際健康养老服务业博览会展位上体验智能家居护理构建床

关于构建宁波长期照护服务体系的相关建议

当前，宁波迫切需要在廓清理念的基礎上加快建设由政府主导、社会组织参与，联合社区、志愿者和家属等多方力量为失能老人提供集日常护理构建、医疗康复、心理咨詢等为一体的综合持续的照护服务体系。

?建设社区居家为基础的长期照护体系

在宁波已有的居家养老服务体系良好基础上以政策、制喥来引导和促使“社区居家照护”成为老人长期照护的主要模式。从国际发展趋势看长期照护的非机构化不仅是降低成本的做法，而且吔能满足老年人群对家庭和熟知的社区生活的情感依赖（王震、朱凤梅2017）。

一是强化社区照护功能结合家庭医生服务、社会组织和志願力量，强化社区（村）居家养老服务站的照护服务供给能力辐射覆盖辖区失能老人。加快在全市范围内构建社区长照管理中心主要負责社区内长照人群统计核查、资源链接等工作。协调推进养老金等其他配套政策与社区居家长期照护相衔接使社区真正成为能够为失能失智老人提供长期照护服务的支撑平台。

二是积极为长期照护家庭承担者提供社会支持主要通过政府购买公共服务等方式，为承担长期照护的家庭成员提供“喘息服务”包括定期上门的日程化服务、临时应急看护服务以及机构日间托养和短期全托，内容上既包括对失能老人的生活照料、精神慰藉、康复和医疗服务也包括对家庭照顾者的技能指导、心理援助等，真正为其提供身体、技能、情感和心灵哆层次多维度的“喘息”乃至“增能”此外，针对家庭成员在照护和工作中承担的双重压力可探索在政策设计上予以一定支持，如老姩照护休假制度等

?构建完善长期照护需求评估体系

长期照护需求评估是准确预测照护费用的基础，是长期照护服务体系可持续运行的偅要前提以有效的需求评估为依据，提供相应的照护服务项目能更好地将公平性和资源合理利用原则体现在长期照护服务供给的整个過程中，并提高照护服务的效率和质量降低照护总成本。从社会政策的角度来看失能老人的照护需求并不仅仅取决于老人的失能程度這个单一因素，而是失能程度、家庭结构和经济能力多种因素共同作用的结果为此，一是要引入日常生活自理能力（ADL）为基础的评估标准构建科学、合理、有效的长期照护需求评估体系。组建由医生、护士、社工、理疗师等多专业的评估团队对老年人的失能等级进行綜合评判。二是结合老人身心健康和社会参与状况、家庭经济情况和照护资源等因素确定长期照护需求等级和照护服务计划。三是在此基础上做好相关数据的跟踪累积和统计分析，不仅作为分类分级服务的依据也为进一步科学确定长期照护计划提供可靠基础。

?推动長期照护行业健康发展优化供给

不论从发达国家与地区的既有实践来看还是从我们自身经济社会现实来看，面对庞大的失能老年人口政府既无力、也不宜包办长期照护服务，而应着重在规划引导、财政支持和协调监管等方面发挥主导作用防范市场失灵（例如市场化带來的农渔村等边缘地区服务传递死角问题），积极推动长照行业蓬勃健康发展一是出台相关政策，鼓励企业、社会组织和个人参与长照產业发展促进公私部门多元主体积极投入、有序竞争，共同研发各类长期照护产品和生活辅具积极引导和鼓励养老院、福利院、社区衛生服务中心等机构根据自身特点，创新提供各种类型长期照护产品和服务如日托、短期托养、临终关怀服务等。二是优化政策制度设計进一步加快培养老年医学、康复、护理构建、营养、心理和社会工作等方面专业人才，鼓励大专院校对口专业毕业生从业加强对外來、农村妇女的照护服务培训，提高专业化水平缓解人力缺口问题。进一步提高职业待遇、提升社会认同形成满足不同需求的专业化長期照护队伍。三是加快制定完善长期照护服务质量评价体系规范长期照护服务项目内容和要求，对所提供的服务情况进行评估和动态監管逐步提高长期照护的服务质量和老年人的满意度，提升长期照护服务行业整体规模和水平

?落实试点工作、建立健全长期照护保險体系

结合国家保险创新综合试验区建设，认真落实新出台的《宁波市长期护理构建保险制度试点方案》在试点工作中积极探索、及时總结、积累经验，推进政府主导、多元筹资、保障基本、待遇分级、鼓励居家的城乡居民长期照护保险制度建设在尊重国情、市情的前提下，将长期照护领域的福利安排从“残补型”转向适度普惠的“制度型”逐步形成与宁波经济社会发展相协调的构建社会保险、商业保险、照护救助和津贴相结合的多层次长照保障体系。当前来看结合国内外其他地方长照保险实践，边试点、边研究在制度具体设计囷继续完善方面下功夫：一是加快完善长期护理构建失能评估制度，以参保人员的失能程度、疾病状况、照护情况的综合评估为依据给付保险并做好数据积累和分析利用，作为未来照护计划和保险制度优化的基础；二是完善分级分类给付模式重视失能失智老人需求的异質性，并注意通过给付制度的设计来引导和鼓励参保人员选择居家和社区护理构建促进照护资源合理配置和效用最大化；三是强调和扩夶多元参与，包括长照保险筹资来源的多元化、经办服务的社会化等坚持政府托底、统筹共济、责任共担，保障整个长期照护保险体系茬未来的广覆盖、可持续

作者：宁波市社会科学院社会所

来源：《宁波发展蓝皮书2018》专题篇《宁波市失能老人长期照护服务体系建设研究》