建湖:实行程序化管理 着力解决疑难复杂信访问题
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信息来源：清风扬帆网
　　近年来，建湖县针对一些疑难复杂信访比率攀升，一些疑难复杂信访虽然按正常工作程序结案，但当事人仍提出不合理或过高要求的实际，制定出台《疑难复杂信访问题办理规程》，规定疑难复杂信访问题的办理须遵循复查复核、助查参议、公开答询、听证评议四个程序。信访人对前一程序办理结果不满意的，自动进入下一程序；前一程序完结后，信访人接受调查处理意见，不再进入下一程序。今年以来，该县对在手的23件疑难复杂信访问题进行了复查复核，组织助查参议12次、公开答询6次，召开听证评议会5次，疑难复杂信访问题成功化解率达95.7%，有力推动了疑难复杂信访问题化解。
　　复查复核，将难题当作攻关&课题&
　　信访人对调查处理结论有异议或不认可，仍继续上访的，进入复查复核程序。一是明确复查复核科室。复查复核由县纪委信访室统一归口管理，镇（区）、县直部门纪检监察组织承办的疑难复杂信访问题复查复核工作，由县纪委相关职能室组织实施；县纪委各职能室承办的疑难复杂信访问题复查复核工作，由县纪委信访工作分管领导牵头组织实施。二是明确复查复核内容。调查是否全面，信访人反映的问题是否都调查清楚；事实是否清楚，证据是否确凿充分；定性是否准确；处理意见是否稳妥,信访当事人的合理诉求是否得到全部落实；信访办理流程是否规范；信访办理人员有无违纪违规行为。三是明确复查复核方式。采取审核案卷材料、回访信访当事人、复查重点疑点问题等方法。复查复核结论经县纪委分管领导审阅同意后，向信访人当面反馈，并签字确认。
　　助查参议，用好信访工作&智囊团&
　　信访人对复查复核结论不认可的，进入助查参议程序，由县纪委统一组织实施，采取三种方式、三个步骤。三种方式：一是信访人助查参议。在信访人自愿基础上，由信访人直接参加助查参议，集访或联名信访，推选1-2名代表参加；二是委托代理人助查参议。信访人由于自身能力或其他方面原因不能直接助查参议的，可由其委托代理人助查参议。被委托人须经调查组审核同意；三是邀请他人助查参议。对涉及拆迁、经济类等专业性强的疑难复杂信访问题，调查组可邀请司法机关、中介机构及相关专业人员参与助查参议。三个步骤：第一步出示证据，针对信访人提出异议的问题，只要不涉及保密要求的，向助查参议人出示相关证据材料；第二步协助调查，助查参议人对提出异议的问题参与调查。调查期间，助查参议人须遵守工作纪律和信访问题办理规则。承办单位对助查参议人提出的意见，合理的要积极采纳，不合理的要及时做出解释说明；第三步组织参议，组织召开调查人员、信访人、助查参议人参加的参议会，通报助查结果，听取信访人陈述、申辩和质证，向其宣传党纪条规，依据有关规定对信访人有异议的问题提出原则处理意见。
　　公开答询，搭建沟通说理平台
　　信访人不认可复查复核或助查参议处理结果的，可组织开展公开答询。公开答询会由县纪委、监察局领导或相关职能室负责人主持，指定专人制作会议记录。公开答询会参与对象包括调查人员、助查参议人、信访人或其代理人、信访问题所涉单位负责人、所在地纪检监察组织负责人和党员代表、群众代表等。根据需要，可邀请有关部门熟悉政策法规的专业人员参加。公开答询分为主持人介绍情况、调查人员通报信访问题的调查情况和处理意见、信访当事人发表意见等六步骤。同时规定，信访承办及所涉及单位负责落实公开答询的处理意见，对需要整改的，提出限期整改措施；对需要进一步调查核实的，组织补充调查，并及时将调查处理结果告知信访人。
　　听证评议，着力提高调查结论满意度
　　疑难复杂信访问题经公开答询后，当出现信访人虽有异议，但无新的证据的；反映问题已妥善处理，信访人仍以同一问题上访的；合理诉求已依据有关法律法规和政策规定妥善解决的，可以进入听证评议程序。参评对象为党员、群众代表、人大代表、政协委员、司法工作者等，与信访当事人有利害关系的人员实行回避。每次参加评议人员不少于15人。测评分&满意&、&基本满意&、&不满意&三个档次，&满意&和&基本满意&率达到90%以上的信访问题，纳入社会大信访管理，进入三级终访程序。听证评议结果报送上级纪检监察机关和信访部门。&满意&和&基本满意&率达不到90%的信访问题，由县纪委领导牵头，针对性地做好调查处理工作，直至信访人同意息访或听证评议&满意&、&基本满意&率达90%以上。中共绵阳市委群众工作局 绵阳市人民政府信访局
浅析如何推动依法治访 构建就地解决问题新秩序―2014年度全市信访系统优秀调研报告和理论文章（二）
党的十八届四中全会指出“各地区各部门务必抓紧抓好，切实提高运用法治思维和法治方式推进改革的能力和水平。”信访工作是党的群众工作的重要组成部分，在切实维护群众合法权益、反映社情民意、着力促进社会和谐等方面发挥着重要作用。为此，作为法治绵阳建设的重要组成部分依法治访，就必须引导群众依法、逐级反映诉求，健全依法及时就地解决群众合理诉求机制，提高解决信访问题的效率，把矛盾和问题及时化解在本级和属地，防止矛盾上行，依法维护正常信访秩序和社会秩序。
&&& 一、当前绵阳市信访秩序呈现的特征及主要问题
近年来，绵阳市坚持以事要解决、案结事了为中心，大力畅通诉求反映渠道，创新信访工作机制，化解信访突出问题，做好敏感时期信访工作，全市信访形势持续好转，信访形势总体稳定，为绵阳市经济社会又好又快发展创造了和谐安定的社会环境。但新形势下的信访工作及其法治化进程，仍然面临严峻的挑战，在一定程度上影响了社会的和皆稳定。其主要表现及当前面临的主要问题有：
&&& （一）重点群体重复集访矛盾尖锐。一是涉军群体。企业军转干部、复员干部、参战涉核退役人员、下岗失业志愿兵等人员串联越级集体上访频发。二是交通营运群体。如出租车经营业主、人力三轮车从业人员，受政策和历史原因影响，经济权重新配置、公司化经营模式改革和交通管理办法的调整，部分业主不理解、不适应，诉求强烈，动辄停工罢运、堵塞交通、静坐市委政府。三是教文卫群体。如乡村医生、农村老放映员、民办（代课）群体，也频频串联聚集，不时参与全省性到省、进京集访活动。
&&& （二）进京到省越级访、择机访、非正常上访居高不下。近几年来进京非正常上访呈激增态势，批次、人数越来越多，逐年上升，而且非正常上访的方式也越来越多样化、极端化，组织化程度高，如果处置不当，可能引发或演变成群体性事件，社会危害性大。部分老访户借重要敏感时期向政府施压。
&&& （三）过激行为时有发生。少数信访群众在上访活动中不讲工作程序和案件实际，为寻求马上解决问题，有的在党政机关门前聚集、静坐、打横幅、扯标语，有的长时间滞留在接待场所、大吵大闹、缠访闹访，有的辱骂或殴打信访干部，甚至冲击党政机关大门、堵塞道路交通、采取喝农药、跳楼自杀等方式威胁党委、政府，严重扰乱了正常的社会秩序。
&&& （四）涉法涉诉类信访事项总量呈上升趋势， 无理信访、闹访现象严重。市场经济最重要的特点就是主体的多元性和竞争的激烈性，而在此过程中不可避免地会引发各种社会矛盾，而人们用法制手段寻求保护的过程中，部分当事人由于诉求未得到满足，就会寻求其他途径而形成上访。有因自身利益受到侵害上访，有因冤假错案上访，有因问题久拖不决上访，上访的人群不断增长，上访的规模越来越大。
二、成因分析
&&& 上述突出问题的形成原因是多方面的，归纳起来主要体现在以下三个方面：
&&& 一是法律法规上存在滞后。一方面，表现在法律条文的滞后。政治体制和经济体制改革的不断深入，使社会凸显了许多新事物和新情况，如随着城市化进程加快，项目建设增多，新型社区建设的强力推进，农村土地流转等问题越来越多。但是，法律法规的制定往往会滞后于新事物和新情况，没有法律法规的界定和约束成为导致上访的一大原因。另一方面，滞后还表现在执法不严上。《信访条例》明确规定，不支持、不受理越级上访，更不允许扰乱正常的办公秩序。但是由于非正常上访行为在法律上界定不够明确，当违反《信访条例》的行为发生时，很难找到相应的有效制约。特别是“三个慎用”的出台，导致公安机关不敢处置，信访部门无力处置。
&&& 二是认识上出现的误区。不少信访问题的出现，同一些群众的观念误区也有很大关系。 一是信“多”不信“少”。有的群众遇到问题错误地认为找的领导和部门多了，才会引起重视，才能形成足够的压力，问题才会得到尽快解决，因而将信访材料复制若干份，一信多投，甚至直接到上级机关部门走访。只要短时间反映的问题得不到解决，他们便再次反映，甚至增加信访人数以制造声势和影响。 二是信“上”不信“下”。不少群众对基层信访部门和信访干部缺乏信任，总怕因地方小、熟人多而互相包庇，或是觉得基层信访部门和信访干部职低权小、人微言轻办不成事，因此认为上访层次越高，问题越容易得到解决。 三是信“闹”不信“理”。少数信访者认为只要把事情闹大，上面就会重视、解决，他们吃准了政府要稳定的“软肋”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的手段在实践中屡屡见效，并为更多的信访人所效仿。而有的信访人缺乏法律法规知识，或是故装不懂，无论信访工作人员如何解释法律、政策，只要他们认为对他们不利的都一概听不进去，坚持认为工作人员歪曲事实、包庇被反映人，反复纠缠。 四是信“访”不信“法”。许多涉法案件本应通过诉讼途径解决问题，有的群众却到信访部门上访。许多本应该通过司法途径解决的民事纠纷、合同纠纷、工程承包结算等问题也加入了信访行列，希望借助行政干预方式使问题得到解决。
&&& 三是工作落实不到位。一是对信访问题解决不到位。有些信访问题牵涉面广，时间跨度大，调查取证非常困难，解决难度相当大，导致问题无法处理或处理不到位。二是督查不到位。有些信访问题没能得到妥善处理，客观上也有干部的原因。对信访问题干部中还存有畏难情绪，怕麻烦，同时部门之间缺乏良好的沟通与协调。针对这些情况，缺乏有效的干部督查跟踪处理和责任追究机制。三是对缠访闹访等严重信访事件当事人处理不到位。首先，缠访闹访的概念界定不清，对缠访闹访户定性困难，缺乏可操作性。其次，有些部门在处理类似问题时，为平息事态，免于激化矛盾，往往会采取息事宁人的态度，能放即放，缺乏强有力的执法配合，无法产生震慑力。
&&& 三、对策和建议
&&& “冰冻三尺非一日之寒”，信访工作是一项复杂的系统工程，需要各级各部门提高认识，通力配合，采取有效措施，规范信访行为，维护信访秩序，才能切实将依法治访各项工作落到实处。必须依法接访、依法办访、依法行政，通过《信访条例》的贯彻落实，推进依法治访工作。
&&& （一）全面畅通群众诉求表达渠道，切实解决群众合理合法诉求。信访是社会矛盾的映像与集中反映，矛盾多并不可怕，关键是要建立健全化解矛盾的体制、机制和制度。因此，推进依法治访有序规范信访秩序，就要建立健全畅通群众诉求表达、利益协调和权益保障等相关工作机制，充分运用好“信、访、网、电”四位一体的信访受理平台，为群众表达诉求提供便利。一是继续推进市、县两级集中联合接访制度，为信访群众提供一站式服务。采用“一站式受理、一条龙服务、一揽子解决”的信访接待处理模式，全力打造信访部门综合协调、相关单位动态调整、工作流程规范完整、服务群众便捷高效的联合接访运行机制。二是突出领导干部接访下访和领导包案。领导干部接访下访与下基层调研、深入联系点、扶贫帮困等活动联系起来，在坚持定点接访的同时，更多采取重点约访、专题接访、带案下访、下基层接访、领导包案等方式，推动领导干部及时收集社情民意、协调利益纠纷、化解各类矛盾，进一步密切党群干群关系。三是落实工作责任，提高办理质量。提高信访事项办理质量和效率，及时妥善解决群众合理诉求，能提升群众对信访工作满意度，预防和减少缠访闹访现象发生，促进信访秩序好转。首先是加强初信初访的办理。加强对基层信访工作的培训和指导，着力解决信访工作“干什么、怎么干”的问题，努力提高初信初访的一次性办结率，减少重信重访。其次是加强对“三跨三分离”信访问题的化解。对于跨地区、跨部门、跨行业问题，靠单个部门难以解决，建议组织相关部门采取协调会、联合调查等多种形式联合办理，推动问题解决。第三是加强信访督查督办。采取电话督办、发函督办、约谈督办、挂牌督办、联合督办等多种督查督办工作方式，落实责任，确保实效。第四是加强信访责任追究。把信访工作绩效纳入各级各部门考评体系，对相关责任单位进行定期通报，对有关责任人员依法依规进行问题责。对因行政不作为、乱作为，引发信访突出问题，造成重大社会影响的，严格问责。
&&& （二）认真贯彻落实《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》（以下简称《办法》）。首先，以依法及时就地解决问题为根本出发点，切实维护群众合法权益。不受理越级上访，不是限制公民信访权利，而是更好地实现公民信访权利。《办法》进一步压实了有权处理机关的责任，有助于来访事项得到及时解决，为实现公民的信访权利提供了有力保障。同时，《办法》为有权处理机关和来访群众指明了一条步骤清晰、要求明确的路径，引导群众变越级上访、重复上访、多头上访为就地反映问题，有助于减少群众的信访成本和奔波劳累之基苦，提高信访工作效能，构建规范、有序的信访秩序，为实现公民信访权利营造了良好的环境。其次，形成依法信访导向。实行逐级走访的过程，就是运用法治思维和法治方式做好信访工作的过程，它将产生两个导向：一是各级行政机关依法按程序解决信访问题；二是群众依法理性反映诉求。这就需要在宣传引导方面多下功夫。只要各级行政机关都依法依规地受理、办理信访事项，群众是愿意在当地反映和解决问题的。只要把政策宣传到位，把群众的疑惑解释到位，是能够得到信访群众的理解和支持的。
&&& （三）坚持诉访分离，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。中央两办印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》和《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，明确要求实行诉讼与信访分离制度，引导群众依法逐级反映诉求。毫无疑问，推动涉法涉诉信访工作机制改革有利于从机制上推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境，更好地维护法律尊严、维护人民群众合法权益、维护社会和谐稳定，更有效地压实属地责任，规范工作程序，提高工作效能，使群众合理合法诉求得到及时就地解决。涉法涉诉信访改革，就是要防止一封上访信、一个领导批示就随意启动法律程序的做法，杜绝以行政手段推动信访工作的开展，维护司法的终局性与严肃性。为此，要坚持“三个改变”。一要改变“信访不信法”、“边打官司边上访”、“弃法转访”、“以访压法”等观念和现象，将信访问题的解决回归到法治的道路上来，维护司法的权威；二要改变“信上不信下”、“越级访”、“暴力访”、“缠访闹访”等现象，维护正常的信访法制秩序；三要改变随意突破政策法律底线，“花钱买平安”现象，维护社会法治秩序。要把涉法涉诉问题归口政法机关，依法按程序处理。
&&& （四）加强教育引导，夯实依法信访的工作基础。要以《信访条例》和当前信访制度改革的内容作为学习、宣传重点，全面加强和深化信访法律知识宣传教育活动，努力营造信访工作良好法制环境。一是普法宣传和信访重点管理人教育相结合，点、面并重。县、乡要采取印发宣传资料、悬挂横幅、刷写标语、设立咨询服务站（点）、出动宣传车、开辟新闻媒体专栏和开办重点管理对象培训班等灵活多样的形式，使《信访条例》进社区、进机关、进企业、进乡村、进农户，真正做到了家喻户晓，深入人心。二是信访干部教育和信访人教育相结合，接、访并重。针对信访新形势对信访干部提出的新要求，按照分层分级负责的原则，由县级各部门和各乡镇对各级领导和专兼职信访干部，以及村干部进行了集中培训，系统学习业务知识和党的路线方针政策、相关的国家法律法规，全面提高信访干部的工作能力、工作水平。三是耐心疏导和典型案例宣讲相结合，法、理并重。在坚持面对上访人感情抚慰、耐心疏导的同时，适时公开违法信访案件处理情况，以案说法，教育广大群众要自觉增强法治观念，在享受自己的权利和自由的同时，必须尊重别人的权利和自由，无理不能取闹，有理也要依法理性表达，任何违反法律法规的行为都必须予以追究。
&&& （五）加大对违法上访人员的处置力度。对公民合法上访行为，要认真接待，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，有关部门要依法、及时、就地解决问题；对违法上访行为，在党委、政府统一领导下，坚持“教育疏导、宽严相济、属地管辖、依法处理”原则，依法处理。一是做好教育疏导。原则由上访事由地、上访人户籍地或长期居住地有关单位和部门以及接待单位，主动向上访人宣传法律、法规和政策，教育、引导上访人按程序表达诉求，维护自身合法权益，不得损害国家、社会、集体利益和其他公民的合法权利，自觉维护信访秩序。二是宽严相济依法处理。对确实不懂法律、年龄较大、明显被他人利用的，要视其情况，加强教育疏导；对组织、指挥、煽动、串联的组织者和长期缠访、闹访者，要严格依照《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国集会游行示威法》、国务院《信访条例》等法律、法规，认真做好证据的收集和固定，重点查处，依法打击。
&执 笔 人：王发明 &中共绵阳市委群众工作局副主任科员&
&&&& 形成时间：2014年10月用书信解决问题用书信解
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