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周菊宝与嘉兴市南湖区人力资源和社会保障局行政批准一审行政判决书
浙江省嘉兴市南湖区人民法院行 政 判 决 书（2014）嘉南行初字第26号原告周菊宝。委托代理人王琲琛。被告嘉兴市南湖区人力资源和社会保障局，住所地嘉兴市中环东路南湖区行政中心。法定代表人计凤才。委托代理人刘文匀。委托代理人凌巧荣。原告周菊宝不服被告嘉兴市南湖区人力资源和社会保障局（以下简称南湖区人社局）劳动行政审批一案，于日向本院提起行政诉讼。本院于日受理后，依法向被告南湖区人社局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于日公开开庭审理了本案。原告周菊宝及其委托代理人王琲琛、被告委托代理人刘文匀、凌巧荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告南湖区人社局于日为周菊宝办理退休审批手续，并作出《南湖区企业职工（自谋职业）退休审核表》，审核表载明周菊宝参加工作时间（或缴费起始时间）为1985年12月，实际及累计缴费年限为28年8个月。被告在规定的期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1．周菊宝参保信息，证明原告参保情况。经质证，原告表示对真实性无异议，但对于参保信息中“周菊宝于日参加工作”，是否是在日以前已经输入还是以后输入的不清楚。2．张凤仙、任玲娣参保信息，证明张凤仙、任玲娣的缴费情况，原告和张凤仙、任玲娣之间是没有可比性，因为参保信息是不一样的。经质证，原告对其真实性无异议，对张凤仙、任玲娣参保信息中“日参加工作”予以认可。3．关于成立嘉兴市城区社会劳动保险管理所的通知（嘉城政（号），关于使用《职工养老保险手册》的通知（浙劳保（号），证明嘉兴市秀城区劳动保险管理所无确认视同缴费年限的权限。经质证，原告认为，110号文件明确指出，城区社会劳动保险管理所，是由政府专门为职工提供退休养老保险成立的机构，并归劳动人事局管理。原告认为其行为是政府行为，应当具有确认效力。4．劳动合同制招工登记表、南湖区企业职工（自谋职业）退休审核表，证明被告确认工龄的依据以及确认工龄准确。经质证，原告认为，对于招工登记表没有异议。对于退休审批表上面的内容没有异议，但对于参加工作的时间及缴费起始时间的内容有异议。参加工作时间填写“1985年12月”，是被告要求这样填写，否则被告就不予给办理退休审批。5．浙江省社会保险管理局《关于土地征用工工龄计算问题的复函》（浙社险（1998）71号），证明审批原告工龄时所依据的文件。经质证，原告认为，这是浙江省社会保险管理局对绍兴市劳动局的答复，是否能在嘉兴市适用有异议。6．信访事项答复意见书（南人社信访答字（2014）25号）、信访事项复查意见书（嘉人社信查（2014）9号），证明原告的工龄问题在信访时已告知。经质证，原告无异议。被告提供的法律、法规依据有：1、浙江省劳动厅《关于劳动合同制工人退休养老基金年限问题处理意见的通知》（浙劳险（号）；2、浙江省劳动和保障厅《关于企业职工缴费年限计算问题的批复》（浙劳社厅（号）；3、嘉兴市劳动局《转发省劳动厅〈关于劳动合同制工人退休养老基金年限问题处理意见〉的通知》（嘉市劳（1993）77号）；4、嘉兴市劳动局《转发〈关于劳动合同制工人退休养老待遇等几个问题的通知〉的通知》（嘉市劳（1991）27号）；5、浙江省社会保险管理局《关于原长期临时工改为合同制工人缴费年限认定问题的复函》（浙社险（1999）86号）。原告周菊宝诉称，原告自1984年3月因嘉兴经济建设需要，在城区秀水乡红星村十六组农民用地被征用，同年6月份作为土地征用工被安置在嘉兴市工业公司涤纶针织厂上班。根据征地协议书规定，原告为长临时工，其工资和福利待遇与固定职工相同。日，周菊宝与厂签订合同制长期工，工龄连续。后来调动工作到嘉兴薄膜塑料厂当出纳，最后转到嘉兴苏嘉医疗用品厂上班。今年7月已满50周岁达到退休年龄，到被告处办理退体手续时被告知，不认可原告的84年6月至85年11月的连续工龄，只能从1985年12月起计算。经多方交涉未果后，原告于10月31日在被告处取得由被告盖章的原告退休审核表。原告认为被告不认可原告的连续工龄存在错误或缺失，且显失公平正义。理由如下：一、原告的《职工养老保险手册》（以下简称《手册》）中记载1993年前视同缴费的连续工龄为8年7个月，即为1984年6月参保，是由当时的嘉兴市秀城区社会劳动保险管理所盖章认可。二、原告原单位年初到社保中心查询打印表也显示原告缴纳养老保险的起始缴费时间为日起。三、原告当年在城区秀水乡红星村十六组因征地被嘉兴涤纶针织厂一起招收入厂共有4人，现其余3人年龄均比原告年长，已陆续退休，其企业职工退休审批表中参加工作时间均以84年入厂月计算，视作缴费年限也以84年入厂月起计算。四、浙江省劳动厅《关于使用〈职工养老保险手册〉的通知》（浙劳保（号）第六条第5款规定，“参加工作时间”是指职工按照国家规定计算连续工龄的起始时间或首次缴纳养老保险费的时间。五、国家对土地工工龄计算文件：劳动人事部《关于被占地农民转为正式工人后有关工龄计算问题的答复》（劳人险局（1983）26号）明确规定，因城市建设征用土地，被占地农民转为正式工人后的工龄应从其被吸收为工人到单位报到并领取工资之日起计算。六、国家关于劳动合同制职工工龄计算问题文件：劳动和社会保障部办公厅《关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》（劳社厅函（号）明确规定，对按照有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工人时间可合并计算为连续工龄。在当地实行养老保险社会统筹前的临时工期间的连续工龄，可视同缴费年限；在当地实行养老保险社会统筹后的临时工期间的连续工龄，要按规定缴纳养老保险费，计算缴费年限，没有缴纳养老保险费的，不能计算视同缴费年限或缴费年限。嘉兴市是根据1991年6月国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》后实行养老保险社会统筹的。七、浙江省劳动和社会保障厅《关于认定参加基本养老保险的退休人员连续工龄有关问题的通知》（浙劳社老（号）中特别指出：要妥善处理退休人员连续工龄问题引起的待遇矛盾，保障退休人员合法权益。并在第一条规定，退休人员的连续工龄一旦认定，一般不得更改。第二条规定，认定退休人员连续工龄，必须坚持实事求是的原则。八、根据我国《社会保险法》第九十六条规定，征收农民集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。九、我国《社会保险法》第八十九条规定，社会保险经办机构及其工作人员有下列行为之一的，由社会保险行政部门责令改正；给社会保险基金、用人单位或者个人造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。综上所述，原告认为被告应按连续工龄的国家政策计算原告的起始时间为1984年6月，并确认原告的1984年6月至1985年11月的工作时间为连续工龄，并视作缴费年限。故诉请判令：一、确认原告合法持有的《职工养老保险手册》所记载的全部审批内容合法有效；二、撤销被告日对原告作出的职工视作缴纳年限审核的具体行政行为。原告周菊宝向本院提供下列证据：1、周菊宝的《手册》，证明原告的《手册》中，照片上有嘉兴市劳动局的钢印，《手册》是由劳动部门核准后发放，应当视为具有确认效力。《手册》中里所记载的内容是原告办理退休时的依据，被告认为秀城区社会劳动保险管理所不具有对“视同缴费的连续工龄”盖章确认效力，而被告提供的文件中恰恰证明管理所系为职工提供退休养老保险成立的机构，并归劳动人事局管理，其行为代表政府应当具有效力。经质证，被告认为，对真实性没有异议。但对记载事项有异议，记载的事项首先盖了社保所的章，按照法律规定的社保所的没有该职权；退一步讲社保所当时的盖章如存在瑕疵，根据现在的情况也可以予以纠正。根据实际档案，应从原告正式招收为劳动合同制工人这一天计算。2．原工作单位即浙江苏嘉医疗器械股份有限公司于日从社保中心数据库导出的人员参保情况表，证明原告的缴费年限从1984年6月开始。经质证，被告认为，对证据的本身的真实性不清楚，对证明的事项有异议，因为社保参保的信息，本身的数据库也不是被告所拥有，是嘉兴市社保局管理的，对周菊宝的参保信息被告已经提供证据了，应以社保局记载的为准。3．证明一份，证明原告是84年6月份以土地征用招工进厂的。经质证，被告认为，这份证据不能证明原告是什么时候开始计算工龄，计算工龄是政策问题，实际上主要还是看当时的政策是怎么规定。80年代的政策比较严格，只要不是计划内经过审批的长期临时工，就不能计算工龄，必须要正式招工后才开始计算工龄。由于原告虽然进了厂，但是正式的手续没有办理，正式的手续从85年12月份才开始办理手续。4．《征用土地协议书》，周菊宝、张凤仙、任林娣的《新参加工作人员转正定级审批表》（日、），周菊宝、张凤仙、任林娣的《招工登记表》，张凤仙、任玲娣的《企业职工退休（退职）审批表》，张凤仙的《职工视作缴纳基本养老保险费年限审批表》，证明和原告一同进入厂的张凤仙、任玲娣，她们均从1984年起计算连续工龄。经质证，被告认为，对于征用土地协议书，上面时间是日，现在原告主张84年6月份进厂和协议书内容不符。《新参加工作人员转正定级审批表》上记载了进单位时间为84年3月份，在这上面只有嘉兴市城区工业局盖章，按照当时的政策规定必须要劳动部门批准才能作为正式工人，才能作为视同缴费年限的起算或者工龄的起算。《招工登记表》载明了工式招工时间是85年12月，这个时间和被告批准的时间是一致的。对于张凤仙和任玲娣，她们俩人与周菊宝没有可比性，退休审批是根据本人的记载来审批，被告提供的证据也有张凤仙和任玲娣在社保局的查询信息，根据记载，张凤仙和任玲娣从1988年1月份开始缴费，根据相关的文件规定，身份不同的人缴费的情况不一样，国有大中型集体企业1988年1月份起开始缴费，街道人员、大集体的部分人员是从1993年1月份的开始缴费，从社保局的数据看，原告是从1993年1月份开始缴费的，所以被告认为张凤仙、任玲娣和原告之间没有可比性，毕竟原告提供的部分证据，并非是张凤仙和任玲娣的完全档案记载，也许她们还有其他证明材料。5．南湖区企业职工（自谋职业）退休审核表，证明被告为原告办理退休审核情况。经质证，被告无异议。被告南湖区人社局辩称，一、被告作出劳动行政审批行为所依据的事实清楚。被告受理原告周菊宝报批退休申请后，按规定对呈报材料和个人档案记载情况进行审核。具体情况如下：周菊宝，女，日出生，嘉兴市南湖区越秀里15幢502室，公民身份证××，1984年6月，周菊宝因土地征用招工进嘉兴市涤纶针织厂工作。根据其《劳动合同制招工登记表》记载，招工单位嘉兴市涤纶针织厂和主管局嘉兴市城区工业局都是于日同意招工，日经嘉兴市城区劳动人事局批准，正式招收为集体所有制劳动合同制工人，故其工龄应当从该批准之日起计算。二、被告作出行政审批行为适用法律正确。根据浙江省社会保险管理局《关于土地征用工工龄计算问题的复函》（浙社险（1998）71号）文件规定；“土地征用工的连续工龄，要从经县以上劳动行政部门批准，正式办理招工录用手续之日起计算，未经劳动行政部门招收录用为正式工人之前在企业工作的时间不可以计算为连续工龄”，因此，周菊宝1984年6月—1985年11月期间的工龄未经县以上劳动行政部门批准，不能计算为连续工龄。三、被告作出行政审批行为程序合法。从原告7月份向被告提交退休申请以来，被告一开始就根据浙社险（1998）71号文件规定，告知其1984年—1985年11月期间的工龄未经县以上劳动行政部门批准，不能计算连续工龄。但原告还是要求计算，要求把提交的材料拿回去，先后多次来被告处要求计算该期间的工龄。又于日向南湖区信访局反映，被告也于9月9日进行书面答复。因周菊宝不服答复意见，又向嘉兴市人力资源和社会保障局进行复查，该局于9月30日作出信访事项复查意见书，维持了被告的答复意见。日，因原告要去南湖区法院起诉被告退休审批，再次向被告提交了退休审批申请，被告根据其档案记载情况，按浙社险（1998）71号文件规定给其办理退休审批。四、原告周菊宝在起诉状中提出可以计算其连续工龄9点理由，不符合法律相关规定。对第一点，根据浙劳险（号文件第三条规定，《手册》由劳动部门核发，职工所在企业填写并保管。故并非劳动行政部门填写并保管。第五条规定，职工本人和劳动部门所属的社会保险管理机构，对企业填写《手册》的各项内容，应定期检查，发现错误，及时改正，保障记载的准确性。故《手册》所记载内容，职工本人和劳动部门所属的社会保险管理机构发现错误，可及时改正。被告认为嘉兴市秀城区劳动保险管理所系自收自支的全民事业机构（根据嘉城政（号文件），其盖章行为不具有视同缴费年限的确认效力；劳动行政部门并没有授权其进行视同缴费年限的确认，该行为不是视同缴费年限确认的具体行政行为。视同缴费年限的确认是一个非行政许可行为，不适用《行政许可法》的规定，不符合依赖保护原则。依赖保护原则是指行政管理相对人对行政权力的正当合理依赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可，确需改变行政许可的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。退一步讲，即使秀城区社会劳动保险管理所盖章行为存在瑕疵，由于原告工龄起算时间有明确的规定，只要与规定不符的，应当予以纠正。第二点，原告提供浙江苏嘉医疗器械股份有限公司的参保信息未经社保部门盖章确认，不能作为养老保险实际缴费年限的材料。第三点，原告与张凤仙、任玲娣等2人的退休情况没有可比性。第四点，《职工养老保险手册》中填写“参加工作时间”是由企业填写的，不能作为办理退休审批时的依据。第五点，劳人险局（1983）26号文件是1983年劳动人事部答复北京劳动局的文件，该答复虽没有浙劳险（号文件具体明确，但两文件并不冲突，答复中的“被吸收”应理解为“经县以上劳动行政部门批准”。因为根据当时的政策，招收集体所有制劳动合同制工人是必须要经县以上劳动行政部门批准。第六点，对缴费年限的认定上，根据浙江省社会保险管理局《关于原长期临时工改为合同制工人缴费年限认定问题的复函》的规定，原长期临时工改为合同制工人前的工作时间不可以视作缴费年限。另外，根据浙劳社厅（号、浙劳险（号文件规定，未按规定招用的计划外临时工，被本单位招用为劳动合同制工人后，其计划外临时工的工作时间不能计算连续工龄，也不能视同缴费年限。根据嘉市劳（1993）77号文件规定，计划内临时工被招用劳动合同制工人的，其可计算为连续工龄的工作时间，仍按嘉市劳（1991）27号文件的规定，一次性向市社会劳动保险管理处缴退休养老基金。原告的情形不符合上述省、市相关文件的规定。第七点，被告是根据原告申请及本人档案记载的情况作出退休审核，符合法律及政策规定。第八、九点，《社会保险法》第八十九条、第九十六条，与被告对原告作出退休审批没有直接关系。综上，被告对原告作出“1984年6月—1985年11月期间的工龄未经县以上劳动行政部门批准，不能计算为连续工龄行政审批决定”，依据事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求法院依法驳回原告周菊宝的起诉。经庭审质证，本院对证据作如下认定：原告提供的证据1即《手册》，被告对其真实性无异议，本院予以认定；证据2，因该证据与被告提供的原告参保信息不一致，而被告的证据来源于嘉兴市社保局，系参保情况的管理机构，故应以被告提供的证据为准，对原告的该份证据不予认定；证据3，对其真实性被告不持异议，本院予以认定；证据4，其中《征用土地协议书》，虽然协议签订时间为日，比原告进厂时间要晚，但并不能据此否认其真实性。原告系秀水乡红星村十六组村民，属土地征用进厂，与该证据反映事实能相互印证，本院予以认定。对该组的其他证据，被告对其真实性不持异议，本院予以认定；证据5，被告无异议，本院予以认定。被告提供的证据1-4、6，原告对真实性无异议，本院予以认定；证据5，为被告适用的法律法规依据，不作为证据采用。经审理查明，原告周菊宝原系嘉兴市城区秀水乡红星村十六组村民，1984年3月因该村农民用地被征用，于同年6月作为土地征用工被安排进入嘉兴市涤纶针织厂工作。按征用土地协议约定，原告进厂为长临时工，其工资和福利待遇与固定职工相同。日，周菊宝被正式招用为劳动合同制工人。之后，原告又陆续在嘉兴爱爱装饰用品有限公司、嘉兴薄膜塑料厂、嘉兴苏嘉医疗用品厂等单位工作。1993年初，嘉兴市劳动局向原告核发《职工养老保险手册》壹本，手册记载：根据国务院国发（1991）33号文件第四条规定，特印制本手册；周菊宝，编号191074，参加工作时间1984年6月，1993年1月—2014年6月养老已缴；视同缴费的连续工龄一栏中载明：经核定周菊宝同志缴纳基本养老保险前，按规定计算的连续工龄为8年7个月，视同个人缴费年限，合并计发基本养老金。并由工作单位即嘉兴爱爱装饰用品有限公司、主管部门即嘉兴市南湖工业公司、社会保险机构即嘉兴市秀城区社会劳动保险管理所盖章。说明一栏载明：一、本手册适用于城镇各类企业职工；二、本手册由当地劳动部门核发，职工所在单位填写并保管，由职工本人和当地社会保险管理机构核查。职工退休时换发退休证；三、本手册填写的各项内容是计发养老金的依据等。2014年7月，原告年满50周岁达到法定退休年龄，到被告处办理退休手续，被告知“1984年6月—1985年11月期间的工龄不能计算为连续工龄”。原告为此向南湖区信访局反映，被告于日向原告作出《信访事项答复意见书》，认为该期间按规定不能计算连续工龄。原告不服答复意见，向嘉兴市人力资源和社会保障局申请复查，该局于日作出《信访事项复查意见书》，维持了被告的答复意见。日，原告再次到被告处办理退休手续，被告在退休审核表中确认周菊宝的实际缴费年限及累计缴费年限为28年8个月，也即认定原告参加工作时间为1985年12月，1984年6月—1985年11月期间的工龄未被计算为连续工龄，未被视作缴费年限。原告不服，遂诉至本院。本院认为，被告作为劳动保障行政部门具有对职工办理退休手续、审核缴费年限的行政职权。本案的争议焦点为：被告审核原告缴费年限是否合法，即原告在“1984年6月—1985年11月工作期间”是否应计算连续工龄，并视同个人缴费年限。原告在被告处办理退休审批手续时，除向被告提供《劳动合同制招工登记表》外，还提供了由原嘉兴市劳动局核发的《手册》，根据《手册》记载：周菊宝缴纳基本养老保险前，按规定计算的连续工龄为8年7个月，视同个人缴费年限，合并计发基本养老金。即从1984年6月—1985年11月期间的工龄为连续工龄，视同个人缴费年限。该《手册》由原嘉兴市劳动局核发，由嘉兴市秀城区社会劳动保险管理所盖章确认，符合浙江省劳动厅《关于使用〈职工养老保险手册〉的通知》（浙劳保（号）文件规定，系社会保险管理机构对行政相对人即原告作出的具体行政行为。被告抗辩称嘉兴市秀城区社会劳动保险管理所的盖章行为不具有视同缴费年限的确认效力，与相关规定不符，本院不予采信。具体行政行为在未被确认、宣告无效或被撤销前具有的效力包括公定力、确定力、拘束力和执行力。原告持有的《手册》记载的连续工龄年限及视同缴费年限未被有权机构确认、宣告无效或被撤销，应当对原、被告产生拘束力及执行力。被告在退休审核表中确定缴费年限的具体行政行为与《手册》记载的年限不一致，有违具体行政行为的效力规定，应予以撤销。被告抗辩称其通过退休审核来纠正《手册》中的错误记载，其观点不能成立，本院不予采纳。另外，《手册》记载的连续工龄年限及视同缴费年限是否可被确认、宣告无效，对此，被告并无相关证据证明该具体行政行为成立时具有重大而明显违法，无效不能成立。那么该具体行政行为是否为可被撤销的行为，被告以浙江省社会保险管理局《关于土地征用工工龄计算问题的复函》（浙社险（1998）71号）的规定为依据，认定原告在未经劳动行政部门批准招收录用为正式工人之前在企业工作的时间不可以计算为连续工龄。该规范性文件于1998年9月发布，《手册》于1993年核发，暂且不论文件规定是否对之前具体行政行为有否溯及力，即便有溯及力，该具体行政行为也不得随意撤销。理由如下：根据行政法信赖保护原则即行政机关对行政相对人作出授益行政行为后，即使事后发现有误，只要不是因相对人过错造成的，行政机关不得随意撤销或改变，除非不撤销或改变此种行政行为会严重损害国家、社会公共利益。具体行政行为作出后，如事后据以作出该行政行为的法律、法规、规章修改或废止，或者据以作出该行政行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以撤销、废止或改变已经作出的行政行为。但行政机关在作出撤销、废止或改变已经作出的行政行为的决定前，应进行利益衡量，认定撤销、废止或改变已经作出的行政行为所获得的利益确实大于行政相对人将因此损失的利益时，才能撤销、废止或改变相应行政行为。行政机关撤销或改变其违法作出的行政行为，如这种违法情形不是因相对人过错造成的，要对相对人因此受到的损失予以赔偿。本案《手册》中被告对原告的连续工龄确认的行政行为，原告并无过错，该行政行为基于信赖保护原则不应被撤销、废止或改变。被告认为信赖保护原则仅适用于行政许可行为，系对该原则的狭隘理解，本院不予采纳。综上，被告于日在退休审核表中审核认定原告缴费年限违法，应予撤销。对于原告第一项诉讼请求，即要求确认原告合法持有的《职工养老保险手册》所记载的全部审批内容合法有效，因该请求实际已依附在第二项诉讼请求中，且原告对《手册》记载内容并无异议，无需再由法院确认其效力。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销被告嘉兴市南湖区人力资源和社会保障局于日对原告周菊宝在退休审核表中认定其缴费年限的具体行政行为；二、驳回原告周菊宝的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告嘉兴市南湖区人力资源和社会保障局负担，于本判决生效后七日内交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。审　判　长　　李红平审　判　员　　王　晨人民陪审员　　钱阿三二〇一四年一月十三日书　记　员　　顾姝珺附页1、如当事人不服本院判决提起上诉的，需交纳上诉案件受理费，上诉案件的案件受理费由上诉人向人民法院提交上诉状时预交，款汇：嘉兴市财政局财政专户，帐号39×××79，开户行农业银行嘉兴分行（具体交纳数额以《预交上诉案件受理费通知书》为准）。逾期不交纳诉讼费用又未提出司法救助申请，或申请司法救助未获批准，在人民法院指定的期限内未交纳诉讼费用的，按自动撤诉处理。2、一方当事人拒绝履行发生法律效力的判决书、裁定书、调解书规定的义务，对方当事人可以向人民法院申请执行。当事人申请执行的期间为二年，申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。上述期间从法律文书规定履行期间的最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算；法律文书未规定履行期间的，从法律文书生效之日起计算。
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